Inundaciones en zonas urbanas de cuencas en América Latina

Abstract

El objetivo de este estudio es conocer el problema que en la actualidad representan las inundaciones en las poblaciones urbanas de América Latina y las estrategias más adecuadas para enfrentarlas. Se adopta un enfoque construccionista debido a que permite analizar el riesgo asociado a las inundaciones como consecuencia de la interacción entre la sociedad y los peligros hidrometeorológicos y climáticos. Este estudio es de índole cualitativa, tiene un carácter exploratorio-descriptivo y se divide en tres secciones. La primera sección está dedicada al estado del arte del conocimiento de las inundaciones en ciudades ubicadas en cuencas hidrográficas en América Latina. La segunda sección analiza estudios de caso de tres países que se identifican como clave para entender los desafíos y avances frente al problema de las inundaciones, y en la tercera sección, se detallan algunas implicaciones para el caso peruano. Se desarrolla un panorama general del estado que guarda el conocimiento sobre las inundaciones urbanas en América Latina. El conocimiento analizado indica que si bien las inundaciones representan un problema socio-económico grave en las ciudades de la región, la gestión del riesgo de inundaciones está apenas en proceso de incorporación en la planeación y políticas públicas. La literatura revisada indica que las inundaciones en las ciudades latinoamericanas comprometen la sustentabilidad local y regional debido a la alta concentración de gente, asentamientos, bienes e infraestructura que pueden afectar dicha sustentabilidad. Por lo tanto, la buena gobernabilidad en la región es central para la adecuada gestión de riesgo de inundaciones en áreas urbanas. Al respecto, aquí se afirma que es necesario conocer la dinámica de la cuenca y los procesos de poblamiento y desarrollo urbano para reducir los efectos derivados de las inundaciones. Esto debido a que tanto las medidas estructurales como las no estructurales para atender las inundaciones deben estar integradas al ordenamiento territorial y urbano de la cuenca. Se reconoce el papel de la urbanización y el desarrollo urbano como factores centrales en la generación, incremento y reducción de riesgo a inundaciones. Entender a la urbanización y al desarrollo intraurbano que la acompaña como procesos dinámicos permite explicar las causas y consecuencias de las inundaciones en los grupos urbanos, en particular en los más vulnerables. La comprensión de los procesos urbanos y de sus riesgos asociados así como de la distribución desigual de la vulnerabilidad en las ciudades es fundamental para diseñar respuestas efectivas contra los efectos del cambio y variabilidad climática y sus impactos. La interface periurbana es un territorio vulnerable a inundaciones en varias ciudades de América Latina debido a la expansión urbana no regulada, a la carencia de sistemas adecuados de drenaje y saneamiento que ocasionan permanentes condiciones de inseguridad. Además, en este estudio se conciben a las inundaciones como problema de política pública, es decir, como asuntos que exigen la acción colectiva desde las instituciones del Estado, organizaciones de la sociedad civil y del sector privado. A pesar de que los fenómenos hidrometeorológicos extremos y las inundaciones han causado daños muy costosos y pérdidas de vida en los países de la región, se encontró poca información desagregada sobre el impacto de las inundaciones, las medidas y acciones implementadas a nivel ciudad para todos los países de América Latina. Contar con una base de datos a ese nivel es importante para conocer de manera más detallada y amplia la problemática a resolver. Es probable que el cambio climático modifique la naturaleza, intensidad y magnitud de los fenómenos meteorológicos y por lo tanto, se intensifiquen las inundaciones en aquellas ciudades que no están preparadas ni cuenten con medidas de reducción del riesgo. La buena gobernabilidad urbana que incorpore a la gestión de riesgo de inundaciones como valor central será necesaria para fomentar la resiliencia al cambio climático en ciudades latinoamericanas. Las medidas que se han implementado en ciudades de América Latina para reducir el riesgo de inundaciones han evolucionado a través del tiempo. Uno de los factores que ha modificado el abordaje en la reducción del riesgo de inundaciones ha sido el aprendizaje y construcción de capacidades como resultado del impacto de los eventos hidrometeorológicos. La ocurrencia de inundaciones urbanas ha puesto en evidencia las fortalezas y debilidades que tienen los gobiernos locales, estatales y nacionales en la atención a emergencias y las deficiencias en la gestión de la reducción del riesgo. Las inundaciones también han facilitado el involucramiento de la sociedad en acciones y tareas de reducción del riesgo por ser los principales afectados. Se encontraron ejemplos en Latinoamérica de ciudades - como Bogotá en Colombia, Blumenau en Brasil, y Durazno y Melo en Uruguay- que han progresado en la reducción de riesgo de inundaciones a través de la implementación de medidas que involucran -de manera distinta- marcos jurídicos e institucionales, participación de los afectados y vulnerables, armonización del ordenamiento territorial con la planeación urbana y la gestión de riesgos, y además, el desarrollo de modelos y sistemas de información del comportamiento de cuencas para la planeación urbana y la alerta temprana. La ciudad de Bogotá en Colombia puede ser considerada un buen ejemplo de gestión local de riesgo de inundaciones. Bogotá cuenta con un desarrollo institucional que le permite diseñar sus propias estrategias y medidas como las que otorgan el Sistema Distrital de Gestión de Riesgos, el Instituto de Distrital de Gestión de Riesgos y el Fondo de Gestión de Riesgos. Además, mantienen colaboración con sus pares nacionales y el aprendizaje es mutuo y permanente. Actualmente, Bogotá está promoviendo el tránsito hacia un modelo de ciudad que funcione, entre otras cosas, como un sistema de drenaje sostenible que conserve las funciones ecológicas de los humedales y ríos, y recupere los espacios naturales del agua. Uno de los desafíos importantes que enfrenta Bogotá es garantizar la participación de las comunidades urbanas y rurales tanto en los proyectos locales de gestión de riesgo de inundaciones como en los de conservación ecológica y urbanización sustentable. Para ello, parece ser necesaria la conformación de la región metropolitana de Bogotá-Cundinamarca para integrar a los distintos sectores de la gestión pública en torno al modelo de gestión del agua arriba señalado. Este documento reitera la gran importancia que tienen las tareas de conservación de ecosistemas en la cuenca del río Bogotá. La vegetación ribereña así como los humedales son elementos ecológicos para la reducción de la vulnerabilidad en zonas urbanas y peri-urbanas. Las respuestas y acciones orientadas a la reducción del riesgo de inundaciones en Bogotá pueden contribuir substancialmente a la adaptación al cambio climático. Esto supondrá, en principio, una revisión de las prioridades, políticas y procedimientos para responder mejor a los desafíos urbanos frente al cambio global. Los ministerios encargados de las agendas de gestión de riesgo de desastres y de adaptación al cambio climático deberán identificar vínculos programáticos, sinergias estratégicas y valores compartidos para que la emergente agenda del cambio climático no impida que los trabajos actuales y futuros de gestión de riesgo de inundaciones se implementen y lleguen a buen término. De manera particular, los problemas de deslaves e inundaciones pueden ser resueltos con un adecuado manejo de la cubierta vegetal, sistemas de microdrenaje y manejo del agua desde un enfoque más de bio-ingeniería. Por su parte, la gestión de riesgo de inundaciones en Blumenau ejemplifica la importancia que tiene la coordinación entre instituciones académicas, gestión pública y ciudadanía para lograr crear conciencia acerca de los riesgos de inundaciones e implementar acciones de prevención y mitigación. El sistema de alerta temprana de Blumenau (AlertBlu) es una herramienta conocida y empleada por las dependencias públicas, sectores privados, instituciones académicas y habitantes en general para llevar a cabo tareas de alerta, preparación y evacuación en caso de inundaciones. Las tecnologías de información que incluyen los servicios de internet han probado su eficacia en la coordinación de tareas de mitigación de daños y reducción de la vulnerabilidad en poblaciones mas expuestas al riesgo. La gestión del riesgo de inundaciones en Blumenau debe darse en el contexto amplio de la cuenca hidrográfica del río Itajaí. Esto implica la conservación amplia de la cobertura forestal, recuperación y protección de la vegetación protectora de los cursos de agua y manantiales como medio para proteger a las poblaciones, actividades económicas, diversidad biológica y que ayude además, con la estabilización de cursos de agua: es decir, el mantenimiento de los servicios ambientales. De acuerdo con la experiencia del Comité de Cuenca del Itajaí, se debe considerar que las intervenciones en los cursos de agua y planicies adyacentes pueden incrementar el riesgo de inundaciones. La reducción del riesgo de inundaciones, centrada en el ordenamiento territorial y en la conservación de los ecosistemas forestales, aún es incipiente. Los órganos de defensa civil y de planeación del territorio serían los encargados de promover la articulación con los diversos sectores del gobierno municipal. En Blumenau, la falta de constancia en las medidas y políticas públicas efectivas puede perjudicar la gestión del riesgo de inundaciones debido a que se puede interrumpir la continuidad, además de provocar efectos inadvertidos y no deseados. Con relación a la gobernabilidad, los planos rectores de las ciudades pueden ayudar a reducir los daños por las inundaciones, pero hay que poner mucha atención a la implementación adecuada de dichas medidas y políticas en las instituciones involucradas para evitar el caos. El caso de Blumenau enseña que los Comités de Cuenca deben ser sólidos y fuertes para poder mediar decisiones y contribuir a la resolución de conflictos y a la gobernabilidad de la ciudad frente a las inundaciones. Por otro lado, debido a que la capacidad técnica de los municipios es baja, el trabajo conjunto mediante asociaciones intermunicipales o de comités de cuenca hidrográfica se ha mostrado como promisorio, a medida que tales órganos son impulsados por el gobierno central, dicha coordinación no ha ocurrido en el estado de Santa Catarina (Brasil) y se desea que ocurra. Es necesario que los ciudadanos y los organismos de representación civil se empoderen para que se construya una cultura de compromiso y de acción. A partir de los casos de Bogotá y Blumenau, se puede afirmar que existe una necesidad de concebir el problema de las inundaciones como un sistema complejo integrado en el nivel de la cuenca hidrográfica para consecuentemente, proponer acciones sistémicas integradas (estructurales y no estructurales) tanto de reducción de riesgo como de prevención de inundaciones. Además, estos casos demuestran que es necesario echar a andar programas de educación formal en todos los niveles de la enseñanza, así como de instrucción no formal. Esta educación debe estar orientada al conocimiento de la cuenca y las microcuencas, así como a la red de interacciones ecológicas y humanas con implicaciones en la prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación de las inundaciones. Se sugiere dar a conocer al público en general, y en particular, a los involucrados en la gestión del riesgo de inundaciones, la relevancia de la investigación e información científica para la reducción del riesgo y de una buena promoción de gobernanza de las inundaciones. Para el caso de Uruguay, la planificación urbana, elordenamiento territorial y la conservación ecológica son tres medidas que están probando su eficacia en la gestión integral del riesgo de inundaciones en Durazno y Melo. Las medidas estructurales pueden ser eficaces en el control de inundaciones súbitas siempre y cuando se implementen en un contexto de gestión del riesgo de la cuenca hidrográfica en cuestión, tal como se documenta para el caso de Durazno y Melo. El nuevo enfoque de gestión de riesgo de desastres que está siendo impulsado por el gobierno nacional del Uruguay fomenta la integración del ordenamiento territorial con la planeación urbana e hídrica. Esto se ve reflejado en las prioridades que han fijado el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente del Uruguay y el Fondo Nacional para la Prevención de Desastres para financiar proyectos de prevención de inundaciones. El Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad (SNRCC) es un paso importante y un avance en la concepción integrada de las respuestas institucionales para responder a los desafíos que impondrá el cambio climático en las ciudades uruguayas. La agenda estratégica del SNRCC deberá reflejar el interés y capacidades de todos los sectores involucrados, pero también su capacidad para integrar acciones que por su naturaleza demanden coordinación y responsabilidad compartida y diferenciada. Finalmente, los casos de Durazno y Melo en Uruguay ejemplifican las posibilidades de descentralización en el nivel local de las respuestas de GRI. Finalmente, este estudio no contempla evaluar la implementación de las diferentes medidas descritas, pero si ofrecer un análisis de obstáculos a vencer para pensar en la viabilidad de las medidas. Una evaluación del impacto implicará más trabajo de campo con instituciones y actores involucrados en futuros estudios.